Sinds de aanslagen van 9/11 is er internationaal en nationaal beleid ontworpen om de financiering van terrorisme tegen te gaan en daarmee de wet- en regelgeving rond de bestrijding van terrorismefinanciering enorm toegenomen. Aan de Universiteit van Amsterdam hebben politicologen de afgelopen 5 jaar onderzocht hoe deze wet- en regelgeving in de dagelijkse praktijk wordt uitgevoerd en welke impact dit heeft. Zij richtten zich op drie schakels in de keten die terrorismefinanciering bestrijdt: banken (detecteren en melden), de Financial Intelligence Units (onderzoeken en verdacht verklaren) en rechtbanken (berechten).  

De rol van banken in de strijd tegen terrorismefinanciering

Sinds de jaren negentig is de rol van banken in de strijd tegen witwassen en terrorismefinanciering steeds groter geworden. Ze zijn in toenemende mate verplicht om klantonderzoek te doen en transacties te monitoren en ongebruikelijke transacties te melden bij de Financial Intelligence Unit (FIU). Esmé Bosma deed veldwerk in de bankensector om te onderzoeken hoe zij deze taak uitvoeren en welke rol technologie en datagegevens hierbij spelen.  

‘De belangrijkste bevinding uit mijn onderzoek is dat er een kloof is ontstaan tussen regelgeving en de praktijk’, stelt Bosma. ‘Van banken wordt verwacht dat zij terrorismefinanciering detecteren en melden. Maar los van het screenen van terrorismelijsten blijkt het voor banken enorm lastig om met de technologie die ze inzetten transacties die mogelijk verband houden met terrorismefinanciering op te sporen. Doordat de financiering van terroristische aanslagen vaak om kleine bedragen draait, en het ook om legitiem geld zoals een salaris of uitkering kan gaan, vallen dit soort transacties vaak niet op. Dat maakt het ook wezenlijk anders dan het detecteren van witwassen.’

‘Als je vervolgens kijkt naar wat er met de meldingen van banken over ongebruikelijke transacties wordt gedaan’, gaat Bosma verder, ‘blijkt dat maar ongeveer 10 procent van hun meldingen tot verder onderzoek leidt, en dat zijn dan ook nog merendeels witwas verdenkingen. Het aantal bankmedewerkers dat zich hierop richt is enorm gegroeid, maar het is duidelijk dat de keten nog niet effectief is in de bestrijding van criminaliteit. De oplossing hiervoor wordt onder andere gezocht in kunstmatige intelligentie en in de intensivering van publiek-private samenwerking.’

De rol van de Financial Intelligence Unit (FIU)

De FIU is de overheidsinstantie waaraan alle melding plichtige commerciële actoren, banken maar bijvoorbeeld ook casino’s, ongebruikelijke transacties of vermoedens van geldwitwassen of terrorismefinanciering moeten melden. De FIU onderzoekt de transactie en stuurt deze bij verdacht verklaring door naar de relevante opsporingsinstantie, bijvoorbeeld de politie of het Openbaar Ministerie. Inmiddels hebben bijna alle landen ter wereld een FIU.

Pieter Lagerwaard interviewde medewerkers bij de FIU in Nederland en Europa. Hij onderzocht hoe de Nederlandse FIU met vaak geautomatiseerde zoektechnieken transacties verdacht verklaart en deze informatie deelt met verschillende veiligheidsdiensten. In Europa en wereldwijd keek hij vooral naar de uitwisseling van data tussen FIUs.

‘Wat vooral opviel’, stelt Lagerwaard, ‘was de schaal waarop informatie werd uitgewisseld. Er wordt ontzettend veel data gedeeld, ook niet financiële informatie en ook met landen die niet democratisch zijn en andere privacy-standaarden dan Nederland of Europa hebben. Daar zijn we als burgers helemaal niet van op de hoogte.’

Lagerwaard waarschuwt dat er veel aandacht uitgaat naar privacy schendingen door grote bedrijven zoals Google en Facebook, maar amper naar het grootschalig gebruik van transactiegegevens voor veiligheidsdoeleinden. ‘Doordat het betalingsverkeer steeds meer digitaal plaatsvindt is er nieuwe data beschikbaar die informatie geven over de samenleving’, stelt Lagerwaard. ‘Net als bij Google en Facebook, moeten we als samenleving de vraag stellen voor welke doeleinden deze data allemaal ingezet mogen worden.’

Lagerwaard noemt ook de enorme discrepantie tussen het aantal mensen dat zich bij de banken bezighoudt met het opsporen van verdachte transacties, wel 12.000 voltijd medewerkers, en het aantal mensen dat bij de FIU werkt, ‘nog geen 80’. ‘En dan zijn banken slechts 1 van de 25 groepen van wie de FIU-meldingen krijgt’, vult hij aan. Is dit wel proportioneel en is het wenselijk dat al die bankiers al ons betalingsverkeer bekijken, vraagt hij zich af. ‘Het blijft toch onduidelijk wat dit uiteindelijk aan het einde van de keten, in de rechtbank, oplevert.’

De rol van de rechtbanken

Tasniem Anwar onderzocht het laatste stukje in de keten en hoe de wet rond terrorismefinanciering wordt uitgevoerd in de rechtbank. ‘Het idee van een keten is dat je een transactie kan volgen van bank tot rechtbank’, licht Anwar toe, ‘maar als je naar de praktijk van rechtszaken kijkt, is dat meestal niet hoe een verdachte transactie in een rechtbank komt.’ De keten wordt volgens Anwar wel gebruikt om terug te redeneren en gegevens over een verdacht persoon op te vragen, maar lang niet altijd om te detecteren.

In Nederland bleken de meeste zaken rond terrorismefinanciering over zogenaamde Syriëgangers te gaan, mensen die tussen 2013 en 2015 naar Syrië waren afgereisd. ‘Sommige verdachten die voor de rechter kwamen hadden moedwillig Syriëgangers gesteund’, vertelt Anwar, ‘maar vaker betrof het ouders, vrienden, broers en zussen die zonder deze intentie geld stuurden en soms niet eens wisten dat ze hiermee een strafbaar feit pleegden.’ Binnen de huidige brede wetgeving hoeft namelijk niet bewezen te worden wat er uiteindelijk met het geld is gebeurd licht Anwar toe. Deze zaken kwamen bij het OM via een alert van de FIU, maar ook zag Anwar dat het op de radar kwam doordat de transactie via een bekende tussenpersoon was verlopen die moest zorgen dat het geld bij de ontvanger terecht kwam.

Anwar constateert dat de rechtbanken in het begin een hele strenge lijn hadden en bijna alle ingebrachte zaken veroordeelden, maar sinds 2020 kritischer zijn gaan kijken naar wat terrorismefinanciering nou echt is en wat er wordt bewezen met een transactie. ‘Er zijn veel cases in de rechtbanken geweest waarvan je je kunt afvragen of die nou echt een terroristische aanslag hebben voorkomen.’

Bredere veranderingen in de rechtsorde en veiligheidspraktijk

Kan het team ook al conclusies trekken over de effectiviteit en impact van de hele keten? Gekeken naar het aantal verdenkingen dat tot een veroordeling leidt, lijkt het huidige systeem niet echt effectief, stelt het team. ‘Al is het ook moeilijk om aan te tonen of deze keten bijvoorbeeld een aanslag heeft voorkomen’, nuanceert Anwar. ‘Als je nul veroordelingen hebt, ben je dan heel effectief omdat niemand geld heeft kunnen overmaken, of ben je niet effectief omdat je het niet kon opsporen?’

Wel heeft deze strijd tegen terrorismefinanciering bredere veranderingen in de rechtsorde en veiligheidspraktijk in gang gebracht, ‘als een soort ijsbreker’, waar we ons bewust van moeten zijn, stelt Marieke de Goede, coördinator van het project. ‘Neem het feit dat in de rechtbank veroordelingen mogelijk zijn ongeacht waar geld voor was bestemd, dus los van iemands intentie.’ Ook ziet ze algemene verandering in wie onze veiligheid bewaakt en hoe deze rol steeds vaker aan grote bedrijven wordt toebedeeld, ‘zoals grote techbedrijven die ook naar verdachte personen en verdachte online uitlatingen moeten speuren.’ En De Goede noemt de nieuwe experimentele vormen van het delen van persoonsgebonden informatie tussen publieke en private partijen, ‘bijvoorbeeld wanneer politie persoonsinformatie over verdachten deelt met de financiële sector’.

Verandering is moeizaam

Al kregen de onderzoekers veel (h)erkenning van hun bevindingen vanuit de keten zelf, het beleidsterrein verandert maar weinig stellen ze ten slot, ‘de intensiteit van regelgeving en investeringen neemt alleen maar toe.’ Verandering is moeizaam doordat de verantwoordelijkheid nooit bij maar één schakel ligt, maar is uitgespreid over de hele keten, stelt het team. Maar ook noemen de onderzoekers de internationale regelgeving waar men nationaal aan gebonden is, en de constante druk waar de keten onder staat. ‘Door hun rol als veiligheidsbewaker moeten ze publiek steeds zichtbaar maken dat terrorisme wordt bestreden.’

Meer lezen?

Dit vijfjarige onderzoek heeft natuurlijk veel meer inzichten opgeleverd dan hier kort is beschreven. Wil je meer lezen, ga dan naar: FOLLOW Publicaties.

Het project FOLLOW (Following the Money From Transaction to Trial) werd gefinancierd door een ERC Consolidated Grant. In het komende jaar ronden Bosma, Lagerwaard en Anwar hun proefschriften af. We zullen deze ook nog apart uit gaan lichten, dus hou hiervoor onze website of twitterkanaal in de gaten.